A모사는 신재생에너지 사업(이하 ‘태양광 사업’이라 함)을 추진하기 위하여 2011년 8월경부터 진도군 지역개발과 사무실 등을 방문하여 해당 사업을 제안했다.
이에 2012년 5월 18일 진도군의 유휴부지(진도군 건물옥상 등 포함)에 신재생에너지 보급·확대와 국가정책에 따른 친환경 발전사업에 대한 협력 등을 골자로 진도군과 협정서(MOU)을 체결하고 이 후 2012년 8월 23일 태양광에너지 발전사업에 대한 임대계약서, 2013년 1월 17일 LED조명등 공급사업에 대한 투자유치 업무협약서를 체결했다.
나아가 2013년 2월 1일경부터 약 3일간 진도군 청사 일부 및 진도군의회 전체의 일반 조명등을 LED조명등으로 시범교체했다.
대다수의 진도군청 실과장들도 모르게 철저히 비공개로 진행되던 일련에 과정들은 LED조명등 교체사업으로 인해 진도군의회의 지적을 받은 후 2013년 2월 5일에야 비로서 의회에 ‘태양광발전 및 LED조명사업’전반에 대한 사안이 보고되면서 주목을 받게 된다.
이후 본사의 보도를 시작으로 국내 유수의 언론사에서 사업의 부당성과 위법성에 대한 보도가 이루어지자 2013년 3월 29일 태양광에너지 발전사업에 대한 임대계약서와 LED조명등 공급사업에 대한 투자유치 업무협약서의 계약서를 해지하고 전라남도에서 허가한 설비용량 범위 내에서 해당 사업을 추진하는 것을 골자로 한 새로운 협약서를 진도군과 체결했다.
<관련법령 및 그 해석>
지방자치법 제39조 제1항 제2호는 지방자치단체(이하 ‘지자체’라 함)는 예산의 심의 및 확정된 사안에 대하여 지방의회의 의결을 구하여야 한다고 정하고 있다.
공유재산 및 물품 관리법 제13조는 일반사업자는 공유재산에 건물, 도량·교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하도록 정하고 있고, 같은 법 제19조 제1항은 지자체는 행정재산을 일반사업자에게 대부할 수 없다고 정하고 있으며, 같은 법 제29조 제1항은 지자체가 일반재산을 대부할 경우에는 그 뜻을 공고하여 입찰에 부쳐야 한다고 정하고 있다.
반면, 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 제26조 제1항은 지자체는 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 위하여 필요하다고 인정하면 “국유재산법 또는 공유재산 및 물품 관리법”에도 불구하고 수의계약에 따라 국유재산 또는 공유재산을 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 하는 자에게 대부계약의 체결 또는 사용허가를 하거나 처분할 수 있다고 정하고, 같은 조 제2항은 이 같은 공유재산을 임대하는 경우에는 자진철거 및 철거비용의 공탁을 조건으로 해당 조례로 정하는 절차에 따라 지방의회의 동의를 받고 영구시설물을 축조하게 하여야 한다고 정하고 있으며, 나아가 같은 조 제3항은 이 같은 공유재산의 임대기간을 ‘10년 이내’로 정하여야 한다고 규정하고 있다.
이와 관련하여 2010년 12월경 행정안전부(現 안전행정부)는, 질의·사례집을 통하여 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 제26조 제1항은, 공유재산의 사용·수익 허가 및 대부계약을 경쟁입찰의 방법에 의하도록 한 “공유재산 및 물품 관리법” 제20조 제2항 및 제29조에 대한 특례를 두어 공유재산의 임대를 수의계약의 방법에 의하여 할 수 있도록 한 것일 뿐, 그 밖에 공유재산의 영구시설물 설치 및 임대기간에 대하여까지 “공유재산 및 물품 관리법”에 대한 특례를 둔 것으로 볼 수 없다고 밝히고, 이에 같은 항에 의하여 지자체는 공유재산을 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 하는 자에게 임대하는 경우에는 영구시설물의 설치 및 장기임대에 관하여 “공유재산 및 물품 관리법”의 규정에 따라야 하고, 나아가 동법 시행령 제9조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 영구시설물을 설치할 수 없고, 같은 법 제21조 및 제31조에서 정한 기간을 넘어 장기 임대를 할 수 없다고 답변한 바 있다
한편 지방재정법 제7조 제1항, 제2항, 제3항, 같은 법 제34조 제1항, 제2항, 같은 법 제60조 제1항은 지방자치단체는 회계연도 독립의 원칙에 따라 모든 수입은 ‘세입’으로 하고 모든 지출은 ‘세출’로 하여야 한다고 정하고 있고, 나아가 모든 세입과 세출은 예산에 편입하는 등 예산 총계주의의 원칙을 엄격히 적용하여야 한다고 정하며, 이어 최소한 1년 1회 이상 세입·세출 예산의 집행상황을 공시하여 예산의 공개주의 원칙을 지켜야 한다고 정하고 있다.
또 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제2조는 지자체는 일반 사업자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등은 본 법률의 적용을 받아야 한다고 정하며, 이에 같은 법 제9조 제1항, 제4항에 의하여 지자체는 계약을 체결하는 경우에 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하고, 나아가 참가자를 지명하여 수의계약에 의할 경우에는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제31조에 의하여 그 지방자치단체의 인터넷 홈페이지 등에 이를 공개하여야 한다고 정하고 있다.
<협정서에 대하여>
A모사는 2012년 5월 18일, 진도군수와 태양광 사업과 관련하여 1년의 유효기간을 정한 협정서(MOU)를 체결하고, 이에 상호간은 해당 문서에 각 기명날인 및 간인을 했다.
A모사의 기명날인란에는 “주식회사 A모사 대표자 L모씨”라고 확인되고 있고 나아가 당일 진도군수의 ‘공인날인기록부’에는 본 협정서의 날인 당사자는 “주식회사 W모사”라고 기록되어 있으며 두 회사는 법인등기가 되어 있지 아니한 것으로 드러났다.
한편 주식회사 A모사는 본 협정서 체결일로부터 약 2개월이 지난 시점인 2012년 7월 5일자에 해당 상호로 변경등기가 이루어진 바, 본 협정서 체결 당시 법인임원 대표자 ‘L모씨’는 이전 폐쇄등기 및 현재등기에 등재되어 있지 아니한 허무인으로 드러났으며 나아가 A모사는 본 협정서 체결일로부터 약 4개월이 지난 시점인 2012. 9. 7.자로 목포세무서에 법인사업자 등록을 한 것으로 확인되고 있다.
<임대계약서에 대하여>
A모사는 2012년 8월 23일 진도군수와 태양광에너지 발전사업 임대계약서를 체결하고, 이에 상호간은 해당 문서에 각 기명날인 및 간인을 한 바, A모사는 회사의 기명날인란에는 “주식회사 A모사 대표자 C모씨”라고 확인되고, 이어 사업자번호는 생략되어 있으며, 이 같은 계약서는 진도군 공유재산에 A모사의 회사가 4MW(메가와트)용량 태양광발전소를 설치하는 것을 골자로 하고 있다.
위와같은 계약은 관련법령에 의하여 지자체 공유재산에 대한 임대에 대하여 지방의회의 동의를 받고 그 임대기간을 10년 이내로 정하여야 하는 바, 진도군은 지방의회의 동의도 받지 아니하고 그 임대기간을 20년으로 정하는 임대계약을 A모사와 체결했다.
또 관련법령에 의하여 지자체의 모든 수입은 세입예산으로 편성하여야 하고, 일반사업자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등은 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하며, 참가자를 지명하여 수의계약에 의할 경우에는 이를 인터넷 홈페이지 등에 이를 공개하여야 하나, 진도군은 해당 사업에 대한 임대료 수익 3년치를 이에 의하지 아니하고 LED가로등의 설치로 하는 이른바 상계처리 방식의 계약을 임의로 체결한 것으로 확인되고 이 같은 태양광발전소 부지임대 및 LED가로등 설치에 대한 수의계약을 진도군 홈페이지 등에 공개하지 아니한 것으로 확인되고 있다.
그렇다면, 이는 강행법규를 위반하고 있는 계약을 체결한 것으로 추단할 수 있고, 이에 민법 제137조 법률행위의 일부무효의 법리에 따라 본 계약 전부가 무효가 된다고 봄이 상당하다고 할 것이다.
<투자유치 업무협약서에 대하여>
A모사는 2013년 1월 17일 진도군수와 태양광사업의 부속사업의 일환으로 진도군 LED조명등(실내등·가로등)공급사업에 대한 투자유치 업무협약서을 체결하고, 이에 상호간은 해당 문서에 각 기명날인 및 간인을 한 바, A모사의 기명날인란에는 “주식회사 A모사 대표자 C모씨”라고 확인되고 있고, 이어 사업자번호가 기재되어 있으며, 이 같은 협약서는 A모사가 LED조명등을 진도군에 미리 설치하고 이에 소요되는 비용은 향후 20MW 용량의 태양광사업을 영위할 수 있는 부지를 제공하는 동시에 여기서 발생하는 부지임대료에서 이른바 상계처리 방식으로 하는 것을 골자로 하고있다.
이 협약서를 토대로 A모사는 정식계약이 체결하기도 전에, 2013년 2월 1일경부터 약 3일간 진도군 청사 일부 및 진도군의회 전체의 일반 조명등 약 390개를 LED조명등으로 시범 교체했고, 이에 KBC뉴스 이동근, 박도민 기자는 이 같은 LED조명등을 직접 떼어 제품을 만든 공장과 대리점 등에 단가를 확인하고 A모사가 책정한 공급사업비와 비교하여, 개당 5만원의 단가 차이(37%)가 발생한 점을 확인하고 부풀리기 의혹을 제기하며 2013년 3월 26일 KBC뉴스 방송을 통해 보도했다.
<협약서에 대하여>
A모사는 2013년 3월 29일 진도군수와 2012년 8월 23일자 태양광에너지 발전사업 임대계약, 2013년 1월 17일자 투자유치업무협약, 2013년 1월 17일자 LED조명등 공급사업 납품계약서 일체를 해지하고, 전라남도에서 허가한 설비용량 범위 내에서 행정절차를 이행한 후 상호 협의 하에 추진하기로 하는 협약서를 체결하며, 이에 상호간은 해당 문서에 각 기명날인 및 간인을 한 바, A모사 회사의 기명날인란에는 “주식회사 A모사 대표자 C모씨”라고 확인되고, 이어 사업자번호가 기재되어 있다.
본 협약서는 본 태양광 사업을 둘러싸고 A모사와 진도군과의 특혜 의혹과 위법 논란 등이 제기됨에 따라 이 같은 문제점을 인지하고 상호간 협의에 의하여 그 동안 체결하였던 계약일체를 해지하기로 합의한 것으로 확인되고 있다.
<유령회사에 대한 사안>
위에 게재한 바와 같이, 주식회사 A모사는 2012년 5월 18일 진도군수와「협정서」체결 당시 공적장부인 법인등기부에 등재되어 있지 아니하였고, 이어 세무서에 법인사업자 등록도 되어 있지 아니하였으며, 나아가 당시 협정서에 대표자로 기명날인 된 ‘L모씨’는 A모사의 회사 폐쇄등기 및 현재등기의 임원으로 전혀 등재되지 아니한 허무인으로 밝혀졌으며, 한편 진도군수의 ‘공인날인기록부’에는 당시 협정서 날인의 상대방은 ‘주식회사 W모사’라는 회사로 기록되어 있고, 이 또한 해당 회사는 법인등기에 등재되어 있지 아니한 회사이며, 결국 이와 같은 사정을 종합하면 협정서 체결 당시 A모사는 유령회사임이 능히 추단할 수 있다.
각 협약서 및 계약서의 무효 등에 대한 사안
위에서 게재한 바와 같이, 주식회사 A모사는 2012년 5월 18일 진도군수와「협정서」를 체결한 바, 협정서 체결 당시 A모사의 회사는 유령회사임이 분명함으로 이는 허무인의 회사와 협정서를 체결한 것과 마찬가지이므로 당연 무효라고 판단할 수 있고, 나아가 2012년 8월 23일 체결한「태양광에너지 발전사업 임대계약서」는 그 계약내용의 주요부분이 강행법규를 위반하고 있는 것으로써 민법상 법률행위의 일부무효의 법리에 의하여 전부 무효가 된다고 봄이 상당하고, 나아가 2013년 3월 29일 A모사와 진도군이 여러 문제점을 인지하고 상호 협의하에 이 같은 계약서 등을 직접 해지한 사실로 미루어 보더라도, 현재 진행중인 협약서에 대해서도 당연히 무효가 되어야 한다는 이유가 상당하다고 볼 수 있을 것이다.
